幾十年來，貨幣政策一直被視為技術性的，而非政治性的，新冠疫情已經永久地結束了這種幻想；本文對我們研究和思考財政貨幣化問題會有所啟發。原文刊於美國頂尖政經雜誌《Foreign Policy》，由專欄作者 投研雙傑－不良博士 編譯、撰寫及整理。
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上一篇《中央銀行神話之死〈上〉央行獨立性的分崩離析，我們需要新的貨幣體系》，我們談到了源自於 20 世紀的央行獨立性思潮，獨立意味著央行不再被政客的短期行為干擾，中央銀行家們可以制定他們認為合適的「貨幣政策」，不僅僅是降低通貨膨脹，還包括建立對貨幣長期穩定的信心機制 。
然而新冠疫情帶來的經濟金融衝擊讓我們再次確認，中央銀行是「經濟政策」的第一響應者，操縱著全球經濟。今天，我們要目光轉移到歐洲戰場，看看德國央行和德國聯邦憲法法院，以及歐洲央行之間現下的衝突。
03 德國挑戰歐洲央行
歐洲央行日益廣泛的主動行動受到大多數金融專家的歡迎。歐洲央行是複雜的歐洲憲法的一部分，實際上具有作為聯邦機構的權威和影響力。
儘管不願公開支持，但德國總理梅克爾已將其歐洲政策建立在，默許歐洲央行採取必要行動的基礎上。與使意大利的債務水平可控相比，讓歐洲央行管理利差（讓較弱的借款人支付更高的利率）要容易得多。
但是，德國一些頑固團體從未接受這一現實。對於他們來說，歐洲央行成為他們抱怨過去十年政治經濟變化的避雷針。
他們指責歐洲央行的低利率政策損害了儲戶的利益，指責歐洲央行助長了南歐鄰國的債務。德國自由市場經濟的擁護者認為廉價信貸是對市場紀律的顛覆。總而言之，他們懷疑歐洲央行正在貨幣政策的偽裝下實施再分配的凱因斯主義政策，而德國的國家社會市場經濟模式本應排除這一政策。
對於這些德國人來說，歐洲央行是一個不透明的技術官僚機構，擁有本應屬於國家議會的權力，正逐漸成為一個歐洲超級強權。而且，這絕非偶然，一切都由一個具有跨大西洋商業關係的馬基維利式的義大利人德拉吉所創造。
對一直對歐元持懷疑態度的人來說，前歐洲央行總裁德拉吉 2012 年「不惜一切代價」的承諾是壓垮歐元的最後一根稻草。
德國另類選擇黨在 2013 年出現，最初並不是反移民政黨，而是一個右翼經濟黨派，與德國政府縱容歐洲央行形成對比。隨著另類選擇黨反建制黨地位的鞏固，其焦點已發生變化。但在德國聯邦憲法法院的訴訟中，另類選擇黨創始人之一盧克也是原告之一。
同時，德國頗有影響力的小報《Bild》發起了一場對德拉吉的報復運動，去年 9 月將他描繪成吸食德國儲戶的吸血鬼。而德國央行的領導者也毫不避諱，公開對歐洲央行的擴張路線的表示反對。但是，只要梅克爾願意與歐洲央行合作，德國的各種歐洲的反對派就會一直處於邊緣地位。
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現在，德國聯邦憲法法院可能動搖歐洲央行的支配地位。自 1990 年代以來，憲法法院一直對歐洲機構不受限制的權力擴張保持警惕，它堅持捍衛民主國家主權，堅持認為自己有權不斷審查歐洲機構是否符合德國憲法的基本規範。
因此，歐洲央行的每一次激進擴張都激起了相應的法律動作。2012 年，德拉吉宣布「直接貨幣交易」工具，為陷入困境的歐元區主權債務人提供無限債券購買支持，被德國左翼和右翼組成的聯盟同時挑戰。直到 2015 年夏天，憲法法院才最終勉強裁定這一工具可以接受。
當德拉吉 2015 年最終啟動歐洲央行大規模債券購買時（聯準會和日本央行早在幾年前就已開始了這種行動），立即引發了新一輪訴訟。2017 年，德國聯邦憲法法院作出初步裁定，將此案移交給了歐洲法院（ECJ）。歐洲法院於 2018 年 12 月宣布該計劃符合歐洲條約。
但德國憲法法官對歐洲法院的判決並不滿意，並於 2019 年舉行了聽證會。經過數月的審議，本應於 3 月 24 日發布判決結果，卻由於新冠疫情推遲了一週。
事實證明這是一個機會，因為 3 月份金融市場正處於大危機之中。3 月 12 日至 18 日，因為歐洲央行未能平息事態，義大利為政府借款支付的利率水平急漲。後來由於歐洲央行的大規模干預，事態有所平穩。
克莉絲蒂娜．拉加德領導下的歐洲央行，已承諾再進行一輪超過 7,000 億歐元的購債，如有必要，還會進行更多購買。為了穩定市場，歐洲央行需要的是靈活和慷慨大方，這恰恰是德國批評者最擔心的，且已對歐洲央行 2015 年的債券購買計劃進行了猛烈批評。
這讓德國聯邦憲法法院對 2015 年購債計劃的裁定極其重要。對德拉吉的量化寬鬆行動的裁決會對拉加德的購債計劃產生什麼樣的阻礙？憲法法院將如何影響德國對購債的態度？
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雖然對憲法法院的裁決結果有預期，但還是令人震驚。在貨幣政策和經濟政策之間區別的關鍵問題上，德國聯邦憲法法院宣布，歐洲央行在努力將通脹提高到 2% 的過程中，已經超越貨幣政策的界限，誤入經濟政策領域，而歐洲條約將這一領域的調整權力留給了各國政府。
這絕不是一個明顯的區別，它最初被納入歐洲條約，既是為了保護國家特權，也是為了確保歐洲央行對價格穩定的關注，避免其可能優先考慮失業或增長問題而進行任何不當乾預。
做出這種區分是德國經濟學派的核心教條之一，但是，一旦貨幣政策達到一定規模，這種區分實際上就變得毫無意義。
歐洲法院合理地認為，歐洲央行尊重權力界限，恪守價格目標，遵循現代央行的典型政策組合。德國聯邦憲法法院並不認同歐洲法院的意見，認為歐洲法院沒有履行職責，現在只能由憲法法院來審查歐洲央行 2015 年購債計劃。
由於德國聯邦憲法法院實際上對歐洲央行沒有管轄權，因此該裁決是針對德國政府做出的，德國政府未能履行保護原告免受歐洲央行過度政策損害的責任。正如憲法法院強調的，它的判決不會立即生效，歐洲央行將有 3 個月的寬限期，在此期間，歐洲央行可以提供令人滿意的證據，表明其在政策的預期效果和廣泛的經濟影響之間取得了平衡。否則，德國央行將必須停止資產購買的任何合作。
迄今為止，市場對德國政府的干預反應平淡。但是，憲法法院的決定令人震驚。
這是對歐洲法院等級制度的巨大挑戰。憲法法院不僅評估歐洲央行的政策是否符合德國《憲法》，還自詡有權評估歐洲央行的行動是否符合歐洲條約，而歐洲條約明確將這一權力賦予歐洲法院。這一裁決非常有利於那些決意挑戰歐盟共同準則的人。
除此之外，在質疑歐洲央行量化寬鬆政策的辯詞時，憲法法院不僅是針對特定政策，而且是針對央行獨立性的整個理論基礎。更重要的是，不僅是形式上而且是實質性的挑戰，暴露了央行獨立性準則背後的政治和物質基礎。
歐洲央行超越了貨幣政策與經濟政策之間界限的說法，僅是一個抽象概念，與其說是醜聞，不如說是同義反复。只有在幻想世界裡，才能想像貨幣政策純粹是通過發出信號發揮作用，而不會對實體經濟產生影響。實際上，通過降低借貸成本來影響經濟活動恰恰是貨幣政策的重點。歐洲央行非但沒有忽視貨幣政策對經濟的影響，反而全身心的做這個事。
04 央行職能的大擴張
雖然刻意區分貨幣政策和經濟政策看似非常荒謬，但德國聯邦憲法法院實際上記錄了一個重大的歷史性轉變。這種轉變不是從貨幣政策轉為經濟政策，而是央行的職責從防止通脹到防止通縮，從肩負狹隘政策目標到充當最後交易者，為整個金融系統提供支持。
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歐洲央行的問題是歷史環境強加給它的，它本應該成為德國原告的朋友。過去，它一直努力維護這樣一種秩序：
抑制政府的過度開支、控制工資要求和通貨膨脹，讓節儉的儲戶獲得穩定回報。
但過去十年，一切巨變，德國原告將其歸咎於，義大利人德拉吉領導下的歐洲央行新制定的政策。而沒有認識到，因為經濟情況和歷史環境的巨變，央行使命需要的革新。最終，憲法法院將歐洲央行的貨幣政策與德國基本的民主權利聯繫起來，發起對歐洲法律秩序的挑戰。
憲法法院願意承擔這一角色無疑反映出對歐洲法院篡奪其霸權的不滿，其裁定反映了對捍衛德國國家主權的關注，但也說明其未能接受央行的新角色，還揭示當前央行合法性的局限，包括當前央行獨立性含義的局限，因為我們比以往任何時候都依賴央行的靈活性。
要了解憲法法院裁決的深遠影響，請想像一下。1980 年代中期，像憲法法院一樣，評估保羅．沃克領導下的聯準會，是否充分權衡了加息對「銹帶」鋼鐵工人的經濟影響？德國對通脹的擔憂，如何與歐元區可能失去數百萬就業機會的損害權衡？憲法法院會聽信，一個不幸失業的德國公民對歐洲央行政策誤判的控告嗎？
當然，這些決定在當時受到了批評。但是，這些批評從不被認為值得憲法考慮，推翻和無視這些反對意見是央行的責任，也是其獨立性的體現。
憲法法院裁決的政治影響已經顯現出來。梅克爾領導的基督教民主聯盟立即表示支持法院，另類選擇黨也擁護法院的判決。梅克爾的可能繼任者弗里德里希．梅爾茨也認為，德國政府需要對歐洲央行的任何職能擴張進行預防性審查。
歐盟委員會和歐洲央行的反應同樣迅速。他們緊密的團結在歐洲法院周圍，明確的表示，它們是受歐洲普通法和制度的約束。歐洲央行毫不掩飾地宣布，它注意到德國聯邦憲法法院的判決，但由於歐洲央行應向歐洲議會和歐洲法院而不是憲法法院做出回應，因此不會理會憲法法院的判決。而歐洲法院已於 2018 年 12 月，應憲法法院的要求對購債計劃做出裁定，該案已了結。
這使德國政府和德國央行陷入了困境。就德國政府而言，它已經連續多年沒有充分執行憲法法院的裁定，影響較小。關鍵是德國央行，德國央行既是德國的機構，又是歐元體系的成員，受到歐洲央行法規的約束。
德國央行和憲法法院與歐洲央行之間公開和不可調和的衝突，將加劇歐元區內部為應對新冠大流行已經出現的應急資金緊張。義大利和西班牙對德國的怨恨達到了高潮。在憲法法院限制歐洲央行時，也有人呼籲擴大歐洲財政政策的影響範圍，歐洲央行也持這一論點。但不幸的是，將歐洲央行購債案件提交憲法法院的德國政治力量，也反對歐洲財政聯邦化。
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05 擴大央行政策權限
如果歐洲央行不正面回應憲法法院的攻擊，將是令人遺憾的。
新冠大流行已經清楚地表明：
孕育出央行獨立性模式的政治和經濟環境都已巨變，不僅在德國或歐洲，世界各地都是如此。
這使得與通脹鬥爭的央行獨立性經典範式過時了，並且使狹隘的授權模型被質疑。當今世界的真正的問題是通貨緊縮威脅、金融體系穩定性以及財政政策被動性，歐洲央行與所有同行一樣，實際上一直在追求遠超價格穩定的政策目標。
在歐洲，歐洲央行是唯一名副其實的從事經濟政策的機構。而德國聯邦憲法法院的裁決，幫歐洲央行成為焦點。
面對憲法法院的挑戰，短期內，加倍捍衛歐洲央行的獨立性來作出回應可能是不可避免的。但更具建設性的回應是擴大歐洲央行授權範圍，以確保其在穩定價格與其他問題之間取得平衡。可選擇的第二個目標當然應該是就業，而不是德國儲戶的利益。
關於歐洲央行授權範圍的公開辯論將是歐洲政治向前邁進的重要一步。當然，歐洲條約的調整過程並不容易，這需要政治上的勇氣。但是，不應當漠視這一要求。
畢竟，聯準會有雙重使命。除穩定價格外，《漢弗萊．霍金斯法案》還要求聯準會盡可能提高就業率。歷史證明，雖然這一承諾的約束力有限，但自 2008 年以來，給聯準會提供了擴張職能範圍所必需的自由度。
聯準會的雙重使命是 20 世紀 60、70 年代進步鬥爭的遺產。具體來說，是馬丁．路德．金恩領導下的民權運動的遺產 —— 將社會公平置於宏觀經濟政策目標的首位。
有兩個新問題使其在當前時刻變得至關重要。一是新冠大流行遺留的金融問題，這將使我們背上沉重的債務負擔，而央行的資產負債表是管理這些債務的關鍵。另一個問題是綠色能源轉型，以及讓我們的社會能夠抵禦未來環境衝擊。這不僅需要政府支出，也需要調動私人信貸。在這一過程中，央行也發揮著關鍵作用。
當前央行的獨立模式源於布雷頓森林體系的崩潰，以及在 20 世紀 70 年代「滯脹」時期抑制通脹的需要。全球央行目前採用的大規模干預措施，都是在全球經濟金融一體化後的危機時出現的。因為沒有通脹風險，這些干預措施得以實施，並暫時成功避開了災難，但它們缺乏一個積極的目標和新的民主基礎。
我們重視價格穩定，然而無論是好是壞，讓價格穩定成為一個緊迫問題的因素已不復存在。僅憑這一目標已不足以確立最重要的經濟決策機構的使命。金融穩定是至關重要的，但目前各國央行與金融體系之間的關係，往往是支持和鼓勵那些自利的精英進行危險的投機。
與此同時，緩慢的增長、不平等和失業是我們許多社會弊病的根源。而困擾我們的政府債務的解決，取決於經濟增長的速度。最後，不能再否認，我們面臨著投資環境的巨大挑戰。
這些是 21 世紀第 3 個十年的政策挑戰。貨幣和金融必須在解決所有這些問題上發揮關鍵作用。因此，央行必須成為政策制定的核心。若非這樣，就是否認經濟邏輯和近幾十年來央行的實際發展。
然而，也應該承認，這種擴張與各國央行（尤其是歐洲央行）當前的政治結構存在矛盾。當前央行是從獨立的角度確定他們的立場，嚴格限定授權和規則，限制他們的民主問責，這是對上世紀 70 年代動蕩的應對策略。
如果歐洲想要擺脫德國聯邦憲法法院裁決造成的僵局，就需要走出這一歷史陰影。
半個世紀前，布雷頓森林體系崩潰法定貨幣世界出現，歐元也誕生了 20 年，是時候賦予我們的貨幣和金融體系一個新的憲法目標了。這樣做，歐洲不僅會平息自己內心的惡魔，也將為世界其他地區提供一種參照。
參考資料：《The Death of the Central Bank Myth ”, Adam Tooze, Foreign Policy, May 13, 2020.》
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